资产评估呼唤统一立法

作 者：许跃芝 来 源：经济日报发表日期：2013-09-12

    编者按 现行评估法律制度中，除了1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》外，其他法律规定散落于公司法、证券法、合伙法等多部法律之中，有关行政管理部门还颁布了众多规范性文件。但是，这些法律彼此缺乏一致性，而部门规章的权威性和约束力又显得相对不足。

    今年8月26日，十二届全国人大常委会对《中华人民共和国资产评估法（草案）》进行了第二次审议。虽然距2012年2月27日的十一届全国人大常委会第二十五次会议首次审议已有一年半之久,但我们有理由相信,终结中国资产评估行业20多年缺少一部统一法律的日子已经不远了。

    结束“政出多门”告别“五龙治水”

    据统计，目前我国共有各类评估机构近万家，执业注册评估师10万人，从业人员约30万人。

    中国资产评估协会副会长、中联资产评估集团董事长王子林说，加快资产评估法立法，不仅仅是出台一个行业大法，更是新一届政府推进行政管理体制改革，规范社会主义市场经济秩序，推动改革向深水区迈进的一次重要探索。

    目前，我国开展的资产评估服务主要涉及综合资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估等6大类，但分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等5部门管理，俗称“五龙治水”。

    市场经济需要更为全面的评估法律规范。天健兴业资产评估有限公司董事长孙健民认为，“管理政出多门，催生诸多行业壁垒，在一定程度上制约了整个行业的发展”。

    “由于缺乏统一标准，管理部门不同、执业机构不同、评估师不同，同一类资产评估结果差异大。”王子林也感叹，如企业要进行整体评估，本可请一家评估机构完成的工作，却因资产、土地、矿业权归属不同而需请3家评估机构，付3份评估费，既加重企业负担，又容易引发矛盾。

    王子林说，当前国内企业改制上市、兼并重组等经济活动空前活跃，越来越多中国企业走出国门到海外投资，这些都催生了巨大的资产评估服务需求。同时，产业分工的细化，也带来更多新评估服务，如针对金融衍生品、知识产权、文化艺术品投资的评估服务，以及围绕森林、海洋、风力、潮汐等新资源的定价服务，未来行业发展潜力巨大。

    业内专家认为，随着评估立法的推进，资产评估有望拥有一杆“标准秤”，结束“政出多门、标准不一”的混乱局面。资产评估法的立法初衷在于统一管理。全国人大财经委副主任委员乌日图表示，资产评估法的立法宗旨是规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序。

    把更多管理权限向行业协会下放

    资产评估法草案经过去年初审后，即面向社会征求意见。全国人大常委会通过召开座谈会听取有关部门、行业协会和评估机构的意见，深入基层调研并与有关部门交换意见，最终综合各方面意见和建议，对草案作了修改完善。

    与草案初审稿相比，草案二审稿的一个突出特点，就是按照简政放权、政社分开要求，将更多政府部门管理权限向行业协会下放。

    如草案初审稿明确，参加注册评估师资格全国统一考试成绩合格人员，无论是取得考试成绩合格证书还是执业注册后的执业证书，都需由国务院资产评估行业管理部门统一印制。

    对此，草案二审稿修改明确，注册评估师在资格考试中成绩合格的，由有关资产评估行业协会颁发成绩合格证书；获准注册的，也由有关资产评估协会颁发执业证书，并报国务院有关资产评估行政管理部门备案。

    全国人大法律委副主任委员丛斌介绍说，资产评估行业可探索一业多会，促进行业协会的自身建设和健康有序发展。如二审稿明确“资产评估行业可以按照不同领域依法设立行业协会，实行自律管理，接受有关资产评估行政管理部门的监督”。

    王子林指出，一方面把更多政府管理事项和权限下放到行业协会，另一方面加强对执业注册的监督，迎合了资产评估行业自立发展的需求，也有利于发挥行业协会管理的专业性和针对性。

    草初审稿案规定：“设立评估机构，应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准，由工商行政管理部门办理登记。”

    对这一规定，有人大常委会委员、地方和部门提出，根据改革工商登记制度的精神，不应当对设立资产评估机构规定前置许可，但要明确设立评估机构的法定条件，并加强事后监管。

    为此，草案二审稿删去设立评估机构需经资产评估行业管理部门核准的规定，将其修改为：“设立评估机构，应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起30日内向有关资产评估行政管理部门备案。有关资产评估行政管理部门应当将评估机构备案情况向社会公告；发现评估机构不符合本法规定条件的，应当通报工商行政管理部门依法处理。”

    加强行业监管防止暗箱操作

    资产评估的一个突出特点是，评估结论不可避免地会涉及资产评估师的个人主观判断。从法律方面进行相应规范，对资产评估师的监督作用将会大大增强，从而增加资产评估的客观性与可靠性，同时也可以进一步明确评估师的法律责任。

    “资产评估不仅涉及资产所有者或交易当事人权益，在很多情况下还涉及国家利益和社会公众利益，必须加强对评估行业的行政监管，增强行业自律能力。”乌日图认为，这是资产评估立法的一大亮点。他说，行政监督重点放在加强注册评估师和评估机构的资格资质及依法执业的管理。注册评估师和评估机构遵守执业准则、职业信用的监督，以及注册评估师的资格考试、执业注册、后续教育的组织实施等，应更多地发挥行业自律组织的作用。

    “重点加强行业监管，杜绝行业违规行为”。这是全国人大常委会委员及资产评估从业人员共同的心声。

    全国人大常委会委员车光铁说，我国资产评估机构成立以来，在国企改革、企业融资、解决财产纠纷等诸多方面起到了积极的推动作用。但由于没有规范的法律约束，再加上行业监督管理不到位，一些评估结果遭到了社会的质疑，有些评估结果甚至还造成了严重的国有资产流失。因此，制定资产评估法很有必要。

    刘振伟委员建议，草案中应突出强调防止资产评估的暗箱操作、加强行业监管。他指出，草案要求有关资产评估行业协会应当建立沟通协作和信息共享机制，但仅做到这点是不够的。现在，一些评估行业里，相关的管理人员、评估机构、评估师甚至委托人很容易形成一条利益链，建议除要求行业协会自己搞信息共享平台外，监管部门也要建立公共信息平台，把相关的机构、法人、评估业务都统一放在平台上接受监督，以最大限度地防止评估的暗箱操作。

    对于资产评估行业中存在的违法违规行为，全国人大代表王光军建议，修改法律时应对注册评估师从严管理，提升其违法成本。

    值得关注的是，草案二审稿还通过将注册评估师、评估机构违法行为的处罚情况记入信用档案等措施强化行业监督，并根据违法行为的具体情形，明确了对注册评估师、评估机构暂停执业、停业的具体期限。