我国落实税收法定原则存在的主要问题及对策研究

作 者：方胜 来 源：中国经济时报发表日期：2017-06-26

        应当看到，改革开放特别是分税制改革实施以来，伴随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，税收法定原则在我国得到了初步确立并逐步成为社会各界的广泛共识，不论从纵向上来看，还是从横向上比较，我国的税收法定都取得了积极进展。但是，我们也要清醒地看到，由于分税制改革特殊时期历史任务和工作重点转移的需要，加上主观认识上的偏差和意识上的淡薄，税收法定原则的落实没有得到足够重视和有效执行，需要加快推进落实。

　　我国落实税收法定原则存在的主要问题

　　（一）税收宪法地位有待进一步明确。

　　宪法在一个国家的法律体系中处于核心位置，是其他一切法律形式赖以产生和存在的法律依据。同样，宪法中的税收法定主义精神，对于一切征纳行为具有根本性的法律约束力。虽然，落实税收法定原则在我国有现实的法律依据，在税收立法实践中也得到了正式确认。比如，2000年颁布的《中华人民共和国立法法》早已明确指出，基本经济制度以及财政、税收等基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，可由全国人大及其常委会授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。《中华人民共和国税收征收管理法》也明确规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律规定的执行，法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。但是，税收法定主义在我国还没有上升到宪法层面的高度，税收宪法精神没有得到充分体现，《中华人民共和国宪法》在关于公民的基本权利义务方面仅仅提到“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，却没有体现征税需要经过全国人大及其常委会审议通过、纳税人的权利、征税机关的义务等核心税收民主主义思想，从而严重影响和制约了税收法定原则的贯彻落实和操作执行。

　　（二）税收立法级次有待进一步提升。按照法律位阶和效力由高到低来排列，我国的法律体系由宪法、法律、法规、规章和规范性文件等组成。落实税收法定原则，就是要以严格规范的法定程序确保民主性和代表性在税收领域最大限度的实现。但是，从近年来我国税收立法改革与发展的实践来看，税收法定原则却没有得到实质性落实，集中地体现在税收立法授权周期过长、税收法律层次过低且法律体系分散，税收立法权的回归及税收法律体系的建立，与落实税收法定原则的要求还存在较大差距。现行18个税种中只有企业所得税、个人所得税、车船税和环境保护税4个税种由全国人大及其常委会通过制定法律的形式颁布实施。而《中华人民共和国立法法》明确规定，授权立法事项，经过实践经验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。由此可以看出，税收授权立法背景下的税收法律层次较低的立法实践，既背离了《立法法》的有关精神，又在客观上导致了税收的规范性偏弱，税收执法偏软，对税收功能的发挥也形成不利影响。此外，税收征管法严重滞后于形势发展变化，与刑法等其他法律规范衔接不上甚至存在冲突，形成涉税司法依据的双重标准。

　　（三）税收司法保障有待进一步强化。

　　税收司法体系的不完善以及税收司法的不畅不公，严重地影响了税收法定原则的有效落实，降低了税收执法的刚性。同国外相比，我国税务机关的税收执法权显然偏弱。对于税收违法犯罪行为，其司法程序是先由税务机关移送公安机关，再由公安机关向人民法院提起公诉并由人民法院依法审判。在此过程中，税务人员既没有刑事侦查和搜查等权力，更没有拘留权和起诉权，税收保全和强制措施也难以落实到位。税收司法保障不力主要体现在以下四个方面。

　　一是涉税案件难以及时立案查处。税务部门在税收稽查中发现纳税人存在涉嫌逃避缴纳税款罪的，理应按照税收征管法相关规定将全部案件资料移送公安机关，由后者予以立案侦查。但公安机关往往以对税收政策不熟、移送资料不全、涉案证据不确凿等诸多理由不接受案件移送或接受移送后未在法定时限内进行立案侦查，从而使对税收违法行为的惩戒不到位，税收法律的刚性规定在一定程度上流于形式。

　　二是税收渎职认定背离罪行法定原则。渎职罪的重要构成要件之一就是国家机关公职人员具有主观上的故意致使国家与人民利益遭受重大损失。具体到税收日常征管领域，纳税人经济类型日渐增多、交易行为日趋复杂、股东变化日益频繁，税收征管面临的形势、任务和环境不断变化，再加上涉税信息共享协作不充分等因素制约，税务人员很难全面、准确地掌握纳税人生产经营信息，检察机关往往认定因此可能产生的税款流失是税务人员在履行税收职权过程中故意管理不到位造成的并以涉嫌渎职罪提起公诉。

　　三是涉税案件审判依据存有争议。作为审判主体的各级人民法院在作出判决时，常常以全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规和最高人民法院的司法解释作为依据，这无可厚非。但在涉税争议诉讼中，也应同样遵循税收方面的法律规范，但在税收法律与其他同层级法律对同一问题规定不一致时，审判主体常常以其他同层级法律规定为主，未能充分考虑和依据现行有效的税收法律规定。如《中华人民共和国行政强制法》颁布实施后，对是否应当加收滞纳金、加收多少滞纳金等影响税收执法实践的关键问题上，也存在置税收征管法及相关税种条例的规定于不顾的现象，这也在一定程度上影响了涉税案件审判的公正性。

　　四是税收司法救济制度还不完善。根据行政诉讼法规定，对于行政处罚显失公平的，人民法院可以作出变更或者撤销。然而，在具体的税收实践中，由于缺乏相应的制度保障，加上税收行政执法的专业性强，纳税人在寻求税收司法救济的过程中存在诸多障碍和难点。比如，税务行政复议前置以及复议申请条件的规定，限制了纳税人的诉讼权利；税收救济范围不包括税收抽象行政行为，导致大量的税收行政行为游离在行政监督和司法审查之外；税务行政复议主要是上级税务机关受理下级税务机关，缺乏监督；行政赔偿范围过窄，只能赔偿纳税人的直接损失，引致产生的间接损失不予赔偿。

　　（四）税收法治环境有待进一步优化。

　　税收法治环境是深化税制改革和强化税收执法的制度土壤，直接或间接影响着税收法定原则的落实和税收职能作用的发挥。当前，受学法、用法、守法、护法等多重因素制约，我国的税收法治环境还有待进一步优化。

　　一是依法征税难以落到实处。虽然税收法律法规对收什么税、减免多少、何时征收等有明确规定，但是依法征税、科学征税的组织收入原则难以得到严格的贯彻执行。特别是，地方政府为保障支出的刚性增长或者追求政绩工程，往往采取以支定收下计划，很少考虑税收规模与税源状况的依存关系。甚至部分乡镇政府采取行政命令措施强制收过头税或者自设名目征收税费。这些，都严重地干扰了正常的税收执法活动和征管秩序，导致寅吃卯粮 “收过头税”、违规延缓“有税不收”、岁末年终“突击收税”、招商引资“转引税款”、融资平台“虚增空转”、互相拆借“违规调库”、层层加码“摊派征收”等系列问题的发生。

　　二是税收优惠政策过多泛滥。虽然党的十八届三中全会已经明确规范管理税收优惠政策，但是地方政府为吸引招商引资，通过直接、间接减免税收或者财政补贴等形式违规建构政策洼地的情况依然存在，不仅导致国家税收的大量流失，而且人为性地形成市场经济主体的税负不公，严重扰乱了正常的税收征管秩序和税收执法环境。