环保法二审稿未提请人大表决 未提及公民环境权
作 者：金煜 来 源：新京报发表日期：2013-07-08
6月29日，环保法草案二审稿未提请人大常委会表决。有接近法工委的人士对媒体表示，草案还将继续审议。
去年的一审稿，几乎被负面评价淹没。尽管二审稿因严格限制公益诉讼的主体，被斥“倒退”。但它并不乏亮点：政府负责、公众参与等，都是新增内容。
这与高层对环境问题的日益重视不无关系。
去年的十八大报告，首提生态文明建设。习近平总书记在不同场合强调，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，再也不能简单地以GDP来论英雄等。
此次人大常委会会议闭幕时，全国人大常委会委员长张德江要求，要下工夫把环保法修改好完善好。
相比历经八审才通过的物权法，专家认为，环保法有“三审过的希望”。媒体报道，有消息称，环保法草案二审稿近日将在网上公开。通常，一审稿之后的后续草案无需再公开征求意见。
6月27日，环保法二审草案进行分组讨论，不少人拿到草案的第一感觉是“眼前一亮”。去年一审草案内容太过温和，遭到批评。环保部甚至罕见地对此公开了34条意见。其中约有20条意见，被写进新版草案。
“稿子比一审有进步。”一环保系统官员说，十八大提出生态文明建设，现在是修法甚至大修的最好时候。
关键词 公众参与
“雾霾带来”信息公开
“去了又回”：涉及公众参与的条款在环保部初稿中有体现，一审草案将其删去。二审稿重新加入，并有了更丰富的内容
和一审相比，新版草案最大亮点是，新增一个章节：环境信息公开和公众参与。
“过去想都不敢想，甚至会说涉及国家机密。现在有整一章专门讲信息公开，这个进步太大了。”全国工商联环境商会秘书长、原人大环资委副主任骆建华说。
比如PM2.5，在2011年之前，是一个敏感词。有人曾以公民身份申请公开PM2.5数据。但被环保部门拒绝。理由是，数据仅供研究使用。
环保法，1979年试行，1989年正式诞生。此后的24年里，环保工作和经济发展极其不平衡，要不要修法，成为长期争论话题。
2011年，环保法正式进入修法计划。环保部提交了修法初稿。
2012年8月，全国人大公示的一审草案中，不少条款消失了。涉及公众参与的内容，“如按日计罚”、“公益诉讼”等被删去。和“信息公开”相 关的条款，只保留了一条。
环保法一审草案，最终征集到1万多条意见，反对和批评声占了绝大多数。“看不到有多少新意。”
不少学者认为，好不容易争取来修《环保法》的机会，“小修小补”等于浪费了。
一审草案公布2个月后，环保部公开了意见函。针对草案47条条款，提出四大主要意见和34条具体建议。
今年6月，环保法新草案二审。此前被删除的一些条款又“回来了”，还特别加入了“公众参与”的内容，单独成章。
“估计雾霾‘帮了大忙’了。”骆建华笑言。年初，十来个省份人口密集地，出现雾霾，涉及了每个人的利益。
业内人士分析，二审稿的进步和大环境有关。去年十八大报告首次提出了生态文明建设。雾霾则让大家认识到，环保问题成为影响民生的大问题。
关键词 环评风暴
“可不刮”到“必须刮”
“首次增加”：总量控制制度从单项法进入环保法，区域限批制度首次进入环保法
环保法二审草案的另一亮点是，纳入了总量控制制度。区域限批亦被纳入环保法草案。
上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦，对总量控制和行政限批作出解释：“国家对各省份污染物排放总量进行分配，给个上限。如果地方大量建新项目，老的污染源又控制不严，超过了国家限度，环保部门就可采取区域限批，老污染先治理了再上新项目。”
“区域限批原来只是行政机关的行政权力，有自由裁量权。‘环评风暴’可以刮也可以不刮，当地环保部门可以自己决定。”王曦参与了此次修法的前期调研，“写入环保法后，如果环保部门不做，承担法律责任。”
2005年，当时的国家环保总局叫停了不少未经环保审批的违法开工项目，共涉及30家大型企业。2007年，环保总局首次采用“区域限批”、“行业限批”等“连坐”惩罚制度。这些严厉的行政措施，后来被称为“环评风暴”。
污染物排放总量控制指标的制度，由日本提出，流行于欧洲。上世纪90年代，中国水污染严重，为“救急”，立法机关试图将总量控制写入单项法水污染防治法。
参与立法的骆建华回忆，当时总量控制制度曾被某领导以“限制生产，阻碍经济发展”的理由全部删掉。好在通过各方努力，最终保留了下来。
总量控制制度在实践中已有成熟操作，多年的模式是环保部负责指标。
但去年的环保法一审稿规定，由发改委来制定指标。环保部对此还建议：按照历史和现实，改为“由环保部提出”。
最终，今年的二审稿，将总量控制指标的下达者由发改委改成了国务院，平衡了各部门之间的分歧。
关键词 公民环境权
30年呼吁仍未实现
“删了没回”：环保部初稿提到“国家保护公众享受良好环境权利”，但一审、二审草案均没有涉及
二审草案，涉及监督政府的内容部分回归。比如，环保纳入经济和社会发展规划，国家建立跨区域的协调机制，对官员实行目标责任制和考核评价制度等。
“二审超越了部门分歧，强调政府的责任和监督。”社科院法学所教授常纪文说。但以王曦为代表的专家，希望本次环保法修改能更为大胆，甚至可将政府的科学民主决策单独成章。
还有一些内容，在环保部提交的环保法初稿和建议中出现过，但一审稿二审稿都没有它们的身影。比如，“国家保护公众享受良好环境权利”的相关条款。
69岁的蔡守秋，则为“公众环境权”呼喊30年。1983年环保法首次修改工作启动，参与修法的他就坚持将“公民环境权”写入环保法。
最终，1989年出台的法律只保留了环境保护义务：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”
至今，仅学术界就对环境权入不入法，存在很大分歧。
“如果没有很好的制度建设，环境权写得再好也只是空洞的口号。”王曦曾提出对环境权冷思考。
骆建华从法律操作层面出发：环境权更应在宪法、而不是环保法中确立。
以武汉大学法学院教授蔡守秋为代表的一派则认为，环境是种公共产品，规定了环境权之后，公民进行维权“才有底气”。“像雾霾，造成这么大的损害。规定环境权后，可通过公益诉讼来解决。”蔡守秋说。
现在的二审稿，仅规定环保联合会可提起公益诉讼。“如果规定了公民环境权，别说环保组织，公民都有权进行公益诉讼。”
蔡守秋同意王曦等关于环保法应对政府进行约束的看法。“强调公民的环境权益，实际上是强调政府的义务，政府应该保护公众的权益，这等于是把公权力关进笼子里，用权利制约权力”。
据悉，2005年时的人大立法机关有主要领导提出应该将环境权入法。去年，在人类环境会议40周年之际，温家宝总理在斯德哥尔摩的讲话中指出，要“保障人人享有平等的环境权利”。
此次草案审议过程，环境权较少被提及，可以预见，短时间内公民环境权写入环保法的可能性不大。
目前，环保法草案仅为“修正案”。如果一个法律中，只有若干条进行修改，其为“修正”，如果改动比较大，则为“修订”或“修改”。
据《南方周末》报道，全国人大民族委员会副主任委员吴仕民在常委会上说：“考虑到环保的重要性，建议这部法是修订而不是修正，做大修而不是小修。这部法一定要有前瞻性。”
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