作者：王建初

【摘要】 20 世纪 90 年代以来，欧盟的经济虽在小幅增长，但其失业率却有增无减。为此欧盟各国逐渐转从被动的劳动力市场政策转向积极的劳动力市场政策。在解决失业问题上，职业咨询与指导在欧盟各国也越来越受到重视。本文主要针对欧盟各国所开展的职业咨询与指导工作进行介绍和分析，并对其所存在的问题及趋势给以概括。

一、欧盟劳动力市场状况及就业政策的变化特点（一）经济虽在增长，失业率却不降反升 20 世纪 90 年代早期，欧洲出现经济衰退后有所复苏，但就业增长却十分缺乏。在多数的欧盟国家中，出现了一个明显的趋势：失业持续上升，它不仅是结构性的失业，而且又是周期性的失业。 1990--1995 年，欧盟的经济增长率仅为 1 ． 5 ％，而同期的失业率却高达 10.1 ％。 1996 年，经济增长率为 1.6 ％，就业量没有任何增加，失业率升至 11 ％。 1997 年，欧盟的失业率继续上升，达到 11 ． 8 ％， 1998 年仍高达 11 ． 7 ％，失业人数近 1800 万人。

在失业方面还出现另一现象：即使失业开始减少，长期失业率却仍然居高不下，长期失业率不随整体失业水平的下降而下降。

（二）劳动力市场变得更加复杂老龄化趋势增强，据预测，到 2010 年欧盟将有 1/4 的人口年龄在 60 岁以上。家庭结构也在发生变化，离婚率持续上升，单亲家庭的比率在不断在增加，越来越多的妇女进入劳动力市场寻找工作。信息社会带来更多教育机会和信息的同时，也使得不到这些工作的那些人更可能被排除在社会之外。 45 岁以上的失业中年人最有可能成为长期失业者。企业越来越扁平化，富余的中层管理人员要遭到裁减。临时工、兼职和短期工作合同在不断增加，对各行各业的多数雇员来说，工作的不稳定已很普遍。 60 年代在欧洲，完全就业被认为是一种权利，而至 90 年代，象丹麦等国家已公开放弃完全就业的目标，并制定了新的就业目标：让公民积极参加各种有酬和无酬的活动，强调人力资源开发，在工作生涯的转变中给予更多的帮助。

（三）欧盟国家越来越注重采取积极的劳动力市场政策欧盟国家过去强调的是被动的劳动力市场政策，主要是支持和帮助失业者，如进行失业救济。这与战后完全就业和社会保护的目标直接相关。欧盟平均每年有 10 ％的原有工作岗位在消失，同时也有 10 ％新的工作岗位被创造出来。但是，新创造的工作岗位中有 90 ％需由有经验和受过新的技术培训的劳动者来填补。欧盟具有实行高工资、高税收，高福利政策的传统，这也使得低技能的劳动者就业能力下降，失业者再就业的可能性降低，一旦失业就很难重新就业。面对劳动力市场所出现的问题和变化，为努力帮助失业个人摆脱失业，欧盟决定改变以往被动的劳动力市场政策的做法，转而实施更加积极的劳动力市场政策。

1993 年 12 月欧委会所发表的白皮书指出： " 失业的经济增长 " ，强调欧洲要寻找创造和刺激就业增长的新出路。 1994 年 7 月欧洲社会政策方面的白皮书提出：要进一步干预劳动力市场，为所有 18 岁以上的人提供工作，恢复学徒制，向雇员提供更好的信息与咨询服务。 1994 年 11 月，欧洲议会提出：要努力解决结构性失业问题，促进妇女、男子拥有平等的就业机会将继续成为欧盟及成员国的头等大事，解决失业问题必须成为劳力市场政策的中心目标。

二、欧盟国家的职业咨询与指导工作的开展情况为解决高失业率和长期失业率居高不下的问题，创造就业岗位已成为欧盟最为优先的目标。同时，欧盟各国的政策制定者把职业咨询与指导视为积极劳动力市场政策的重要组成部分。他们认为：职业咨询与指导可使积极的劳动力市场政策更为有效。欧盟国家实施职业咨询与指导的目的是：帮助失业者找到适于其自身状况的出路。他们之所以有这样的看法，主要有以下几点理由。

增加就业包括着两方面的因素：如何创造和增加新的工作岗位；怎样使更多的人具备这些工作岗位所需的能力。例如，在高科技领域虽然可以创造出许多新的工作岗位，但这些岗位对于不能满足技能需要的失业者而言，不会产生什么影响。此时，职业咨询与指导对于他们来说就能起到很重要的作用。另外雇主的需要、期望，劳动力市场的发展，劳动力市场信息的传播和收集，也离不开职业咨询与指导。由于越来越多的工作变得更加不稳定，在解决长期失业问题方面职业咨询与指导也起着重要作用。许多企业冗员在增加，面临减员问题，劳动力市场出现了更多的部分时间制工作和短期工作合同。工作形式与结构更加灵活多样。在这样的情形之下，若不进行咨询与指导，失业者就会越来越难以获得工作。

（一）职业咨询与指导的内容、方法、功能、对象及实施机构在与劳动力就业相关的职业咨询或指导方面，欧盟国家有很多提法：如生涯指导、就业咨询、职业指导或咨询、咨询及信息提供等。

欧盟国家的职业咨询与指导包含 4 个方面的内容。 1 ．劳动力市场方面：劳动力市场与工作机会，自我雇佣、开办小企业，面临裁减，找到工作的后续支持，与当地经济组织进行协调并鼓励雇佣失业者，向雇佣长期失业者的雇主提供支持。 2 ．个人发展方面：树立信心，自信、生涯指导、个人发展规划、心理及个性测试。 3 ．教育与培训方面：职业指导，提供具体课程的咨询和信息。 4 ．社会福利方面：福利的咨询，因失业而导致的问题方面的咨询，如债务、酗酒、意志消沉、咨询及心理帮助。

欧盟各国所开展的咨询与指导多以一对一的方式，如果咨询与指导是培训课程的一部分，通常采用小组的方式。小组方式包括：角色扮演、讨论、录像等。小组及个别咨询的方式都采用这样一些常用方法：信息包、积极倾听、计算机项目（测评用）以及个人行动计划。

个人行动计划也称个人发展计划或个人生涯计划，这个方法逐渐广泛地被采用。有的职业咨询机构认为它是帮助顾客列出所要实施的计划和安排，是一个机械的过程，而有的职业咨询机构则认为：它是一个需顾客更多参与的过程，要对自己过去的经历和成就进行回顾，分析出自己的优点和缺点。对自己目前的工作及教育提出看法，并对未来进行设计，一旦确定了工作方面的目标，就可以针对目标的实现来进行计划和安排。

同辈者咨询：在有些国家中运用得十分有效。例如在丹麦的一些地方，失业者在就业办公室见面，他们相互问进行咨询。其最主要的优点是：很有效果。但提供咨询的人通常要获得适当的帮助。

在欧盟国家中，职业咨询与指导被认为具有四个方面的功能： 1 ． " 预防 " 功能。为避免成为长期失业者而失去动机和信心，在失业前或失业后尽早地给以咨询与指导。 2 ． " 匹配 " 功能。它是传统职业咨询与指导的目的，是关于在劳动力的需求与供给之间进行的匹配。当需求大增并要帮助找工作者掌握工作所需的技能时，这项工作很有效。 3 ． " 激活 " 功能。它源于 20 世纪 80 年代比利时和荷兰的社会就业项目。在 90 年代，丹麦政府正式放弃充分就业的目标，决定采用其它措施让更多人积极参与不同的活动，其中包括：推荐工作和轮流培训，让有工作的人去接受教育与培训或去做别的事情，使失业者获得真实工作体验的机会，鼓励人们从事志愿或部分时间制工作。 " 激活 " 的目的是要让尽可能多的人多从事一些有意义的活动，包括各种工作机会和活动，但它们都不必直接与劳动力市场的需求相关。同时还包括自我雇佣；社会就业，像爱尔兰的社区就业项目；志愿工作，根据自己选择去参加培训与学习，这些选择并不一定与自己在劳动力市场找工作直接相联系。它还与所倡导的积极公民相关，即对影响自己的生活环境作出决定，尽管因失业而缺少经济来源，使自己在社会中仍担当一个角色。 4 ． " 应对 " 功能。在职业咨询与指导的从业人员和政策制定者当中，它很少被使用。因为它意味着被动接受现状，即帮助失业者去找到适于自己位置的环境。但对于某些长期失业者来说，他们的就业前景十分渺茫，因此他们需要得到帮助来应对这种局面。若把 " 应对 " 与 " 激活 " 相结合，他们的社会融入感就会好一点。那些因健康原因而失业的人和提前退休者也很需要它。在欧盟，多数的这种咨询服务由社会福利部门提供。

接受职业咨询和指导的主要人群有：返回劳动力市场的妇女，有过犯罪记录者，有心理或生理疾残者；青年人，长期失业者；而在丹麦已开始向移民和难民提供服务。

职业指导和咨询的实施机构分 6 类： 1. 政府的就业服务机构； 2 ．福利机构； 3 ．培训机构； 4 ．临时工作项目机构； 5. 民间机构； 6. 私营的专门咨询机构。

欧盟各国政府的就业服务部门是职业咨询与指导的主要提供者，民间及私营职业咨询与指导机构是其必要的补充。但民间及私营机构的数量处于增加之势。像在德国、西班牙，单由政府就业服务部门来提供的局面已被打破。社会化的私营咨询与指导服务也越来越多（尤其在英国）。

（二）实施状况在欧盟国家中，职业咨询与指导不是单独作为一项劳动力市场政策，通常它被看作是就业与教育培训等劳动力市场政策的组成部分。与劳动力市场相关的许多项目都把职业咨询与指导作为项目的必要内容，如欧洲社会基金（ ESF ）第三个目标中的项目（ 1995--1999 ），其目的是解决长期失业问题，帮助青年人和被排除在劳动力市场之外的其他群体再就业，它主要向再就业培训、职业咨询与指导和创造就业的项目提供资金支持。与职业咨询与指导相关的这个项目现在被叫做 " 选择与获取 " ，具体内容包括：职前培训、就业准备、文化基础、对先前学习的认可、核心技能以及职业咨询与指导。多数与人力资源开发相关的欧盟项目也都包含了职业咨询与指导的内容。

欧盟多数国家都面临着失业危机，各国职业咨询与指导的发展水平有着很大的不同。丹麦、英国很早就建立了职业咨询与指导制度， 20 世纪初丹麦就为成人实施了咨询与指导。德国的职业咨询与指导已成为政府政策的组成部分，而西班牙、意大利等国才开始意识到职业咨询与指导的重要性，特别在爱尔兰和西班牙农业占重要地位的地方，职业咨询与指导方面的工作还十分落后。

各国在具体实施上各不相同。在统一前，德国西部的失业率很低，当时只向那些进入劳动力市场时有严重问题或特别困难的人实施职业咨询与指导。而在 1991 年之后，东部失业突增到 300 万，西部的咨询资源被转移到东部进行实施。 1992 年西部又碰上经济衰退，导致西部失业激增。这种实施的变化存在着负面的影响，由于咨询与指导资源的缺乏，导致东、西部咨询与指导服务的减少。西班牙农业生产的下降导致失业增加，从而使咨询与指导成为解决失业问题的一种途径。 1994 年春，西班牙的失业率最高达 24.3 ％，政府转向采取更加积极的劳力市场政策，因而这时的职业咨询与指导开始受到了更多的重视。爱尔兰开始逐渐扩展咨询服务，许多培训项目也开设了咨询与指导课。

甚至在具有良好咨询传统的丹麦，在适应市场需要方面似乎出现了困难，政府在努力探索更加适于市场需要的职业咨询与指导方式。失业者所开展的自助咨询受到越来越多的关注和支持，职业咨询与指导在政府所开展的 " 激活 " 措施方面也起着重要作用。在意大利，政府倾向于采取被动的劳动力市场政策，职业咨询与指导发展得不怎么好。它是欧盟唯一垄断着就业服务的国家，但同时也十分缺乏就业服务，尤其是职业咨询与指导服务。但在其北部的一些地方职业咨询与指导工作也开始得到重视和开展。

英国的职业咨询与指导逐渐走向市场化，有人担心：这可能会导致分化，有钱的人去质量高的私家职业咨询与指导机构，而付不起钱的人才去政府的就业服务机构接受职业咨询与指导。

关于咨询质量的成效评估，各国的发展情况也不尽相同。丹麦与英国的评估已有相当长的时间，西班牙才开始意识到评估的重要性，而德国、爱尔兰的咨询评估方法还处于摸索阶段，但所实施的评估通常被作为劳动市场政策与项目的一部分，而不是单独来开展和实施。

（三）在职业咨询与指导工作中所存在的问题及发展趋势 1 ．存在的问题：

（ 1 ）在职业咨询与指导方面，欧盟许多国家的工会作用没有得到应有的发挥。爱尔兰的工会被建议成为当地就业服务机构的合作伙伴之一，但没有确定要担当什么角色。在德国，工会被认为不去寻找解决办法，而只是在催别的部门想办法。在西班牙，工会被认为也应提供职业咨询与指导服务。

（ 2 ）职业咨询与指导同劳动力市场的联系不多，许多职业咨询与指导从业者不是专业的合格人员，也没有受过相关的培训。由于经费的缺乏和缩减，许多政府就业部门的职业咨询与指导的从业人员抱怨没有时间。例如，德国公共服务与交通运输工会计算过：政府就业部门的咨询人员向每个咨询对象所花的时间平均只有 3 分钟，而经合组织所定的目标是：每月向每个人要实施 1 个小时的咨询活动。另外，咨询人员大都局限于机构的目标，而不把咨询与个人潜在的工作机会联系起来。丹麦的咨询员意识到劳动力市场的变化，部分时间制工作在不断增加，未向受咨询者提倡作出这方面的选择，多数的咨询都只与正规的工作和教育相联，而不与创业和风险方面相结合。大多数丹麦的咨询员把自己作为教育专家和社会工作者，而不是作为创业和冒险的促进者来看待。意大利的咨询员很少把咨询与劳动力市场新的工作机会结合起来，部分的原因是因为很多咨询员不了解影响工作世界的各种变化。西班牙的咨询员们只是对想自我雇佣者提供这方面的咨询，职业咨询与指导机构的成功是以安排了多少就业岗位来衡量的，它们更多的是注重那些可雇佣的人。

（ 3 ）咨询机构之间及与其它部门缺乏必要的联系。各咨询机构之间加强联络（信息交流和合作、协调、一体化等水平）是职业咨询与指导有效实施的重要因素。只有丹麦的咨询机构之间存在较为广泛的联系，而其他国家均达不到丹麦的那种水平。咨询机构间即使有联系，也是名义上的或是非正规层次上的。大多数国家的咨询机构没有与雇主建立良好的联系和关系，与工会之间所建立的联系更是少见。各行业部门间也很缺乏联系。主要原因有：政策上缺乏战略协调（如英国、爱尔兰）：互相之间的竞争使合作难以进行：缺乏平等；依赖于非正规或个人关系；不同咨询机构的理念和目标各不相同。

（ 4 ）有的专业人士认为：社会化的职业咨询与指导在不断地增加，这种状况也会产生负面影响。它使得失业者难以接受到服务，在某些情形之下，还会出现歧视失业者的现象。社会化的咨询机构相互之间为经费和顾客而进行竞争。这就意味着：例如，最有竞争力的机构能够获得欧洲社会基金的资助，从而能得以发展，而没有能力获得资助的机构就会关闭。基于竞争的方式并不能确保失业者（最弱群体）的需要得到满足，而是把他们的需要留给市场来决定。如果关注到被排除在外的人的需要，那么这种方式是很有问题的。

（ 5 ）评估工作还不能得到有效实施。评估职业咨询与指导的成效和质量是发展和改进它的一个重要问题。但这方面存在的关键问题是：咨询不被看成是一个独立的劳动力市场措施，它常被视为其他积极的劳动力措施加培训的补充，所以很难把咨询的结果从其他措施中分出来，这样也难以对咨询的质量进行评估和改进。许多专业人士认为：应把职业咨询与指导列为一项单独的劳动力市场措施。

（ 6 ）在实际工作中，难以真正实现 " 好 " 的咨询。 " 好 " 的咨询所具备的特点有：以顾客为中心；是一个过程而非一劳永逸的解决办法；公正；保密；对机构人员进行培训；在政策框架之下；有质量保证，包括监督与评价。但在欧盟国家职业咨询与指导的实践过程中，咨询机构把自己的目标和利益放在第一位。而把接受咨询者的利益与需要放于第二位。

2 ．发展趋势以前欧盟国家只是向在校生和毕业生提供信息咨询和生涯指导。但失业率仍然很低的捷克在第一次引进就业与职业咨询时，恰恰强调的是对学生与毕业生们进行实施。但在西欧，自从 1970 年代以来，随着失业率的上升，尤其是长期失业的存在，越来越把职业咨询与指导的重心放入在失业者身上。由于就业的不稳定性和流动性越来越广泛，欧盟国家也开始关注有职业者的咨询与指导。各成员国也越来越认识到制定对所有人实施职业咨询与指导的战略的重要性。各国也意识到职业咨询与指导在积极的劳动力市场政策中起着越来越重要的作用。在新的世纪里，欧盟国家的职业咨询与指导方面出现以下一些趋势：

（ 1 ）在欧盟各国，由于劳动力市场变化增大，工作变动加快，职业的更换日益频繁，越来越多的人会对职业咨询与指导产生更多需要。

（ 2 ）为应对更加易变的劳动力市场，人们对咨询的质量要求也越来越高。

（ 3 ）每个人在整个工作生涯中都需要咨询与指导，尤其是在失业时。为防止失业，成功地更换工作岗位，满足变化中的劳动力市场的需要而要获得合适的技能时，更要接受职业咨询与指导。

（ 4 ）职业咨询与指导日益走向市场化和社会化，这会继续对被边缘化的那些人产生深刻影响。　　

《全球教育展望》