北京市保障性住房物业管理模式研究

  【摘要】:本文以保障性住房为研究对象,在对北京市首个廉租房调查和访谈的基础上,运用公共财政和委托代理理论,分析了北京市保障性住房物业管理的现状和存在问题。进一步通过国内外文献比较研究,在比较研究国内国际保障性住房物业管理基础上,本文最后提出了完善我国保障性住房物业管理的新模式建议。

  【关键词】:保障性住房;物业管理;物业管理模式

  【正文】:

  一、研究背景及意义

  (一)研究背景

  1.北京市保障性住房大规模投入使用

  从1998年我国城镇住房制度改革以来,北京市房地产业不断稳步发展,为北京市经济发展起到了重要贡献。同时,北京市保障性住房体系也不断完善,目前已经形成了由经济适用住房、限价商品住房、廉租住房和公共租赁住房四个层次构成的住房保障体系,人民群众居住水平和居住质量显著提高。根据北京市统计局统计,2007年至2009年间,北京市累计开工建设保障性住房2333万平方米、24.8万套。2009年新开工保障性住房面积938万平方米,比上年增加135万平方米,竣工229万平方米,2万多户住房困难家庭将搬进新居;全市保障性住房施工面积占住宅施工面积的38%,比上年提高12.3个百分点;投放各类保障性住房10万套。根据规划,北京市2010年将进一步加大保障性住房建设力度,明确2010年要实现“两个50%”的目标:自住型、改善型等各类保障性住房用地要占到住宅供应用地总量的50%以上,新开工建设和收购保障性住房13.4万套,占全市住宅开工套数的比例达到50%以上,保障性住房支持力度再次加大。

  2.保障性住房物业管理面临困境

  虽然北京市保障性住房的建设已经大规模展开,但是近年来一批保障性住房小区在建成后物业管理方面却遇到了困境。与设计功能完善、建设水平上等、配套设施完备等形成对比的是保障性住房小区的物业管理工作较为滞后,主要表现为以下几个方面:

  第一,物业管理资金来源不足。对于保障性住房小区,政府对物业公司进行相关补贴,而由于政府财力有限,往往其补贴相对于物管前期的成本投入和日常的运行费用只能解决部分问题,无法支持更完善的物业管理服务。

  第二,物管机构关系尚未理顺完善。政府在物业管理中应起到什么作用,是主导,还仅仅是辅助监督;专门物管公司与居委会如何协调关系以更好地完善物业管理;是否像普通商品房小区引入业主委员会;社区富裕劳动力资源是否可以充分利用,参与小区物业管理。这些都是值得探讨的问题。

  第三,相关部门在谋划保障性住房小区时重规划、重建设,轻管理,在此类小区立项之初对如何做好日后物业管理工作重视不够、投入不足,在部分小区还形成重建设—轻管理—(政府投入资金)搞整治—轻管理—(政府投入资金)再整治的恶性循环状态。不仅小区整体环境和配套设施、设备得不到较好的维护,重要的是相关业主和住户良好的居住习惯难以养成,严重影响了这些业主和住户的生活品质,损害了城市整体形象,造成政府为相关小区进行重复整治所投入资金的浪费。

  (二)研究意义

  1.改善现有保障性住房的物业管理

  北京市现有保障性住房尽管在设计、配套设施等方面可圈可点,但是物业管理方面却存在诸多问题:维持物业管理所需资金和人员的来源问题;政府、物业公司和居委会在物业管理层面角色定位混乱不清晰问题;物业管理水平滞后,跟不上经济发展的脚步等问题。本文的研究将为解决现有保障性住房物业管理存在的问题提供借鉴。

  2.为新投入使用的保障性住房物业管理提供建议

  随着保障性住房建设速度的加快,以保障性住房为主或者在主城区内高档商品房小区配建保障房的情况会越来越多,强化新投入使用保障性住房物业服务的任务也日益艰巨。由于之前保障性住房物业管理问题已经不断被媒体报道出来,政府、物业公司和居委会在实践中也进行了多个方面的探索和尝试。因此,本文试图将理论和实践相统一,为新投入使用的保障性住房物业管理提供建议,避免新项目陷入过去的老路,而是把物业管理放到与规划和设计同样的高度,形成物业管理、业主生活品质和北京市整体形象的良性循环互动,真正把物业管理工作水平提高到一个新的层次。

  (三)文献综述

  1.国内文献综述

  在保障性住房建成后,物业管理成为保障性住房重要议题之一。李晓红(2005)指出当前物业管理人才匮乏,严重制约物业管理行业的发展;物业管理立法滞后,理论体系不健全;《物业管理条例》中某些立法概念界定不明确,导致许多纠纷的解决缺乏依据,因此国家应尽快出台物业管理法规,完善物业管理的理论体系。史晓文(2007)指出物业管理的消费市场尚不成熟、社会舆论导向的影响、信息不对称、业主过多主张权利不承担义务、部分业主存在侥幸心理、服务和收费“质价不符”和开发商越权承诺等原因导致物业管理费收取困难。

  由于保障性住房物业管理存在诸多问题,学者对如何解决问题也进行了研究。马万里(2008)根据杭州市廉租房物业管理存在的问题,针对性地提出了可通过利用廉租房社区劳动力、根据人均收入调整租金和加强社区与社会的互动来提升物业管理水平。李季平(2010)建议国家出台适用于保障房居住对象的物业管理政策应考虑以下几个方面的问题:合理的物业管理费用价格、财政补贴保障房小区、以单位为主的保障性住房小区物业管理由以单位管理为主转型为物业公司专门服务的可行路径和保障房小区配套服务管理等。吴鸿根(2010)分析了构建保障性住房物业管理模式的若干途径:建立保障性住房物业管理政策法规体系、同步做好保障性住房的建设与物业管理、探索保障性住房物业管理经营服务模式、保障性住房资金管理封闭运作相对独立、政府购买服务给予财政补贴和税收减免和构建保障性住房物业管理监管考核机制等。

  2.国外文献研究

  Donnison(1967)分析了政府在保障性住房供给过程中的作用。Stone(1994)认为住房所能支出的最高金额可支配收入部分应低于为达到最低标准的非住房消费的费用。Paul Balchin(1996)指出英国政府制定住房政策应该把经济增长、补贴效率和帕累托最优、完全竞争的住房租赁市场和大量的租赁消费者结合起来。Amy Bogdon(1997)分析指出住房消费超过家庭收入30%的家庭存在过度的费用负担,若住房消费超过收入50%,则存在严重的费用负担。霍华德·格伦内斯特(2003)分析了英国实行保障性住房租金的政府管制政策,指出租金控制政策减少私人出租房的供给。

  阿瑟.奥沙利文(2003)分析了美国现行的保障性住房政策对城镇居民低收入人口的影响,认为美国联邦的保障性住房政策造成了住房隔离,住房隔离加重了贫困,主张对住房政策进行深层次的改革,消除城镇居民的贫困。他分析指出支付现金补贴优于提供保障性住房,因为这样可以增加每个家庭的效用。

  (四)文章结构

  本文根据北京市保障性住房大规模投入使用而保障性住房物业管理面临困境的实际情况,指出本文研究意义在于改善现有保障性住房的物业管理状况,同时给新投入使用的保障性住房物业管理提供建议。因此,本文在研究国内外文献的基础上,首先通过问卷调查和访谈的方式了解当前北京市保障性住房的物业管理现状及存在的问题;然后运用公共财政理论和委托代理理论分析保障性住房物业管理存在困境的原因;最后根据上述分析,提出建立北京市保障性住房物业管理新模式的几点建议——提高保障家庭物业管理的参与程度,配建的保障性住房享受部分物业服务,并按所接受服务支付部分物业管理费,避免低收入家庭集中居住和强调物业公司的社会责任等。

  文章具体研究和写作结构如图1所示。

  二、研究理论基础和方法

  (一)研究基础理论

  1.公共财政理论

  公共财政理论认为,客观上存在的市场失灵无法完全通过其自身的机制得到消除。因而,需要政府运用立法、规制、税收、转移支付等必要政策工具进行干预。财政支出行为实质上是一种公共开支行为,因此公共财政理论对于分析保障性住房具有借鉴意义。

  保障性住房作为我国社会保障体系的重要内容,也是社会公共需要的一个重要组成部分,从而保证保障性住房物业管理的质量,必然也是社会主义市场经济条件下公共财政的一项重要职能。

 

  图1:本文研究和写作结构

  2.委托代理理论

  委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一,主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。代理人可能为了追求他们自己的目标而以牺牲委托人的利益为代价。对保障性住房的物业管理价格规制可以归结为一个典型的委托—代理问题,政府作为委托人,而企业是代理人。

  (二)研究方法

  1.理论方面:文献研究

  本文通过查阅大量有关低收入群体住房保障与物业管理手段方面的文献资料,了解国内外保障性住房物业管理的现状和经验教训,通过问卷调查和访谈的方式了解当前北京市保障性住房的物业管理现状及存在的问题,运用公共财政理论和委托代理理论分析保障性住房物业管理困境的原因,并针对性地提出改进建议,创建北京市保障性住房物业管理的新模式。

  2.调研:问卷调查和访谈

  本文避免了以往保障性住房物业管理研究偏重理论而少实践,重政策而忽视政策实施效果的局限,通过对具体保障性住房小区进行研究,有数据支撑论证,对保障性住房的物业管理政策实施、后期管理进行了反馈和思考,这将对今后保障性住房的物业管理有重要的借鉴意义。

  三、北京市保障性住房物业管理模式现状及问题

  (一)限价房、经济适用房物业管理现状问题

  2006年1月1日起,北京市发改委、北京市建委联合发布的《北京市物业服务收费管理办法(试行)》和《北京市经济适用住房小区物业服务收费政府指导价收费标准》正式实施。经济适用房管理收费从原有的定价模式转变为政府指导价,不能上浮,下浮不限。经济适用房物业管理的实施和完善对其良性发展运行具有重要意义。但是当前经济适用房住宅的物业管理情况不容乐观,存在诸多问题,不仅影响了业主的居住质量,同时也阻碍了整个物业管理行业的健康发展。

  1.价格机制不合理

  从经济适用房物业管理政策来看,政府考虑到经济适用房的业主对象多为中低收入家庭,为切实起到缓解中低收入人群的经济困难问题,经济适用住房的物业管理费一直是由政府定价或执行政府指导价的,经济适用住房的物业管理费标准一直低于一般商品住房的收费,这使得以劳动密集型为主的物业管理企业在本来就非常微利的经营中更加举步维艰,难以生存,低廉的物管费用很难维持物业公司正常的经营开支,政府限价与企业追求利益形成了不可调和的矛盾,所以造成管理经济适用住房的物业公司不得不通过减少服务项目、降低服务标准来减少开支、控制成本,从而出现业主认为物业公司服务质量差,拒缴物业管理费的局面。

  2.缺乏市场竞争机制

  目前,大部分经济适用房的物业管理都是由政府房管部门下属企业改制后的物业管理企业承担,由政府支撑的物业企业,在服务上大都抱着“国有企业”,混一天算一天得过且过的思想,所以在服务质量上也得不到较高的提升,造成经济适用房的物业管理始终停留在看看门、扫扫地而已的状态,还有部分大中型企业单位开发建设的经济适用房受“自行开发、自行管理”和“肥水不流外人田”等陈旧观念的束缚和影响,通常不愿将其开发建设的项目推向社会和市场管理,致使经济适用房的物业管理不能像商品住宅区一样通过公开招标方式进行管理,市场竞争机制难以建立并发挥作用。

  3.提供服务缺乏针对性

  经济适用房小区居住人群的特殊性决定了其在物业管理模式上要区别于一般商品房小区进行经营,要依据服务对象的特殊性判断业主的需求,有针对性地开展服务,不能只注重物管企业本身的经济利益,脱离大多数业主的实际需求,盲目推出一些投入小、产出高的有偿服务。应根据广大业主的实际需要,有针对性地提供适用经济适用房小区的管理细化服务。

  4.业主经济水平受限和消费观念落后并存

  经济适用住房小区的不少业主由于自身的经济水平和专业知识所限,只强调物业管理费的收取高低问题,只关注小区的绿化、保洁等表面现象,而对于需要花费大量资金的楼房主体的硬件维护、设施设备的安全维修等专业问题关注甚少。如果物业公司只按照业主意愿收取过于低廉的物业管理费将势必在一定程度上限制物业管理公司进一步提高服务的质量和水平,放弃对小区物业的妥善维修和保养,长此以往必将造成经济适用房小区出现“未老先衰”的可怕后果。

  (二)廉租房物业管理现状及问题

  廉租住房制度是我国住房供应体系的重要组成部分,主要目的是满足城市最低收入家庭急需解决的住房需求,而对于物业管理行业而言,廉租房物业管理工作却是一项新生物。到目前为止,全国在廉租住房物业管理上还没有一个统一的模式和路径。廉租住房物业管理不仅关系到城市长远发展,处理不好更可能是若干年后产生社会问题的诱因。

  通过调查,我们发现北京市廉租房社区物业管理存在一定问题(见图2),具体分析如下。

  1.管理费用不足

  根据有关规定,廉租住房家庭不用交纳基本物业管理费,只需交纳一定的房租,房屋的维修和管理费用都包含在内。但是,仅凭这些资金相对于物业管理前期的成本投入和日常的运行费用只是杯水车薪,无法正常支持廉租住房社区的物业管理服务。

  2.管理模式缺乏效率

  目前,我国廉租住房物业管理大部分以政府行政管理为主,这与物业管理的市场性相违背,也不便于提高廉租住房社区物业管理效率,也不利于廉租住房社区可持续的物业经营。廉租住房有其社会保障性和社会福利性的特点,但是与传统的公房管理既有相似之处又有区别。虽然廉租住房也是“以租养房”,但是实际上是收了租也养不了房,仍然需要大量的财政补贴和保障资金投入。

  3.社区劳动力闲置

  我国廉租住房小区物业管理基本上没有充分利用社区劳动力资源的优势。特别是没有充分考虑廉租住房社区人力资源的特征,劳动力相对富余,比如部分保安、保洁、绿化、勤杂岗位完全可以安排解决廉租住房社区闲置劳动力问题。

 

  图 2:北京广渠门廉租房物业管理分项满意度柱状图

  四、北京市保障性住房物业管理存在问题的原因分析

  (一)低收入家庭支付物业管理费的能力有限

  物业管理费实际上就是物业管理公司提供的管理服务的价格。保障性住房住宅小区的业主和住户家庭大都有一个共同的特点就是多为来自城市不同区域的生活困难家庭和中、低收入家庭。保障性住房由于其天然的福利性和保障性,如果要求低收入群体居住的保障性住房住户和商品房业主,都按相同标准缴费和享受一样的物业服务,可能有些家庭承担不了。

  (二)政府补贴物业管理费的效率低

  作为带有社会保障性质的保障性住房,政府应对其物业管理费给予一定的补贴或对物业管理企业的税收给予一定的优惠政策,比如低税率或者减免某些项目的税收。从北京市保障性住房的物业管理政策来看,其物业管理费一直由政府定价或执行政府指导价,均属于政府制定的计划价格。保障性住房的物业管理费标准一直低于一般商品住房的收费,不能根据市场供求情况灵活调整,也就失去了价格对市场供求均衡的影响力。而且目前大部分经济适用房的物业管理都是由政府房管部门的下属企业改制的国家物业管理企业承担,由政府支撑的物业企业,在服务上大都抱着共产党的企业,混一天算一天得过且过的思想,所以在服务质量上也得不到较高的提升,造成经济适用房的物业管理始终停留在看看门、扫扫地而已的状态,还有部分大中型企业单位开发建设的经济适用房受“自行开发、自行管理”和“肥水不流外人田”等陈旧观念的束缚和影响,通常不愿将其开发建设的项目推向社会和市场管理,致使经济适用房的物业管理不能向商品住宅区一样通过公开招标方式进行管理,政府补贴物业管理费效率低,市场竞争机制难以建立并发挥作用。

  (三)低收入家庭集中居住需要特殊的服务

  北京市保障性住房建设的主体为经济适用住房,其建设一般选址在城郊结合部和城市边缘地带,目前有越来越远的趋势,而且规模过大,商业、文化、教育、医疗、公共交通等城市配套公共设施和市政设施建设严重缺乏或滞后。部分经济适用住房项目建设规模过大、周边缺少就业岗位形成了功能单一的“卧城”,致使交通出行产生“潮汐”现象,造成严重的交通负担;社区规模过大难于管理,存在治安隐患;中低收入家庭大规模集中容易在空间上产生贫富分化与隔离,不利于社会的融合发展和和谐发展。由于上述特殊性,所以保障性住房的物业管理机制不能简单地由普通商品房的物业管理经验推知。

  保障性住房小区的业主和住户多是由城市特困户和中、低收入家庭以及老城区拆迁户、失地农民安置户等组成的,他们对物业管理重要性的认识严重不足,不能较好地配合物业管理工作。

  (四)政府和物业公司之间信息不对称导致物业公司存在寻租行为

  物业管理企业作为市场行为的主体,追求经济效益是其基本权益,随着能源价格和劳务价格上涨,以劳动密集型为主的物业管理企业面临着重重危机,新政策也只能使物业管理企业在微利中徘徊,物业管理企业可能通过寻租行为来追求自身利益最大化。政府限价与企业追求利益形成了难以调和的矛盾。

  五、建立北京市保障性住房物业管理新模式

  (一)提高保障家庭物业管理的参与程度

  1.建立小区就业模式

  基于保障性住房住户中拥有较多的劳动力资源,考虑将这些有效的人力资源用于自身的物业建设,同时也帮他们解决就业问题,相辅相成,实现“双赢”。由于保障性住房小区劳动力的富余性, 居住人可以以出力的形式参与小区的物业管理,物业管理可把已有的劳动力资源作为培训重点,挖掘就业潜力。

  具体做法是,小区选出数名业主代表(类似于业主委员会),全权负责小区的物业工作安排,再由业主代表聘请人员从事小区的保洁、绿化、保安等专业性不强的工作。这种物业管理模式的优点是小区居民直接参与物业管理,可以降低管理费用,提高满意度。北京市保障性住房小区非常适合推广这种物业管理模式,并且已经具备了一定的条件。第一,这些小区具备符合条件的业主代表的潜在人选。业主代表必须有一定的闲暇时间管理小区,同时还要有很高的敬业精神和相应的管理水平。比如在公房小区中的原单位退休人员自然是最适合的人选,已退休的业主时间充裕,他们正需要平台发挥余热;同时小区是他们自己的地方,他们理所当然会关心小区的一草一木;退休职工在单位参加工作几十年,拥有一定的管理经验,完全可以胜任小规模管理工作。第二,小区内住户相互之间熟络,管理起来容易;小区内基础设施相对比较简单,不需要非常专业的设施管理人员;小区内绿地、停车场等公用场所面积小,维护简单。物业管理人员不需要非常专业的物业管理水平就可以开展物管工作。“就地取人”,把具备劳动条件的低困住户组织起来参与小区物业管理,建立“既是居住者又是维护者”的可靠稳妥的安全防范第一线团队,一方面解决了他们的就业问题,另一方面他们因为是为自己居住的家园服务,责任心和奉献意识更强。

  2.设立小区居民“义务奉献日”

  尽管此类小区与商品化开发建设的住宅小区相比在物业服务企业专业化运作上有许多特殊性,比如此类小区业主和住户对物业管理的认识有限、家庭经济收入有限、部分业主和住户的综合素质有限以及传统的居住习惯等。保障性住房小区居住者多为中、低收入家庭,观念陈旧,对改善公共居住环境缺乏热心。但正是这些特殊性决定了在此类小区必须实行专业化、市场化、规范化的物业管理新体制。只有这样,才能让他们逐步树立接受专业物业管理的意识,逐步树立市场经济体制下需自己“花钱买服务”的意识,逐步树立对物业服务企业的服务质量进行监督的意识,逐步树立对物业服务企业日常工作的配合和支持的意识等。通过每周工作例会、物业管理师专业讲座、巡区现场分析等方式培训并提高服务专员素质。

  (二)配建的保障性住房享受部分物业服务,并按所接受服务支付部分物业管理费

  北京现拟定对保障性住房物业收费采取政府指导价,而对一般商品房则实行市场调节价。譬如目前北京市经济适用房小区的收费是0.52元/平方米,比一般的商品房要低,并且保障性住房的收费标准近期不可能大幅上调。换句话说,很多保障性住房小区的物业管理公司是在生存线上挣扎。因此,目前对保障性住房实行全方位的酬金制是不现实的。那么在实行包干制的前提下,物业收费低,而政府对保障性住房小区物业管理公司又没有特殊的政策优惠,对这些公司是很不利的。物业公司是一个独立的经济实体,盈利是其最根本目标,因此,物业公司的变相收费也就很难避免,最终损害业主利益。怎样解决好后期问题?建议在初期物业管理部门应尽量地开展有偿服务,以有偿服务的所得来补充物业管理费的不足,进而保证物业管理质量。同时政府也可以在保障性住房小区项目设计规划阶段做出相应规定,开发商应为保障性住房小区的后期物业管理企业设计建造出部分经营用房,以保证物业管理企业能利用经营用房的收入来补贴物业管理费的不足。

  物业收费价格与政府制定一般商品房收费价格比较,要相对偏低一些,适合低收入家庭的经济承受能力。如果从住房档次来分析,低收入家庭居住的保障性住房小区,一般套型面积小、容积率高、绿化率低,居住环境相对普通一些,收费低一些也是比较公平的。

  (三)避免低收入家庭集中居住

  发挥城市规划的综合调控作用,保障性住房建设的项目选址和设施配套应该是多部门协作、统筹兼顾、综合决策的结果。

  政府制定年度建设计划和倾斜政策应给予中低收人家庭更多关注。保障性住房建设应该会同土地、计划、规划、建设等部门,根据当地的土地发展总体规划、产业发展计划、城市规划和建设计划进行项目选址,并应得到文、教、卫、体等主管部门的支持,这是一个综合决策的过程。应尽可能将保障性住房建设于大运量、经济型公共交通发达、公共设施服务水平较高的地区,这样可以从源头上避免中低收入家庭居住空间越来越被边缘化的趋势。同时应加大投资力度,尽快完成选址后各项配套设施的建设与运行,避免设施建设的严重滞后。采用“大融合、小分散”模式合理控制建设规模,倡导混合居住、设施共享共建,为中低收入家庭创造完善舒适的社区生活环境。

  (四)强调物业公司的社会责任

  鉴于保障性住房小区的特殊性,也需要接管此类小区的物业服务企业要以社会效益优先,真正担负起企业的社会责任。笔者设想接管此类小区物业服务企业的经营活动可以与发展残疾人事业和解决城市下岗失业人员和具有相应劳动技能的残疾人员作为员工,不仅解决他们的就业问题,减轻了社会负担,还由于他们在本小区或相关小区内从事物业管理服务工作,可直接影响到相邻业主和住户对物业管理服务工作的理解和支持,逐步培养他们接受物业管理服务的意识和履行交纳物业管理服务费用的义务,为逐步减少政府对此类小区物业管理服务费用的资金扶持提供条件。另一方面,接管企业还可以以接管的小区为基地,对相关残疾人和下岗失业人员从事物业管理服务工作进行业务培训,为他们提高就业技能提供切合实际的培训场所。

  对于接管企业必须制定出一系列针对性的服务方案,以满足此类小区特定住户群体的需要等。比如针对一些老弱病残人员家庭、特困户家庭等,变特约有偿服务为免费提供服务等,即体现了企业的社会责任,又能将政府对企业的信任转化为对弱势群体做好全面服务的行动,将政府对弱势群体的关爱落到实处。当然政府在选聘接管此类小区的物业服务企业时,要重点审查企业的实力、信誉和相对应的管理业绩等。选聘此类小区的接管企业宜采用议标的方式。同时政府主管部门应建立对接管企业的监督考核体系,确保扶持资金的正确使用,确保接管企业严格按照物业管理服务合同约定的标准提供服务。

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