龚群：韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设
摘要：第二次世界大战后，韩国作为一个新生国家，进行了长期的反腐败斗争。韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设，可分为军人政权时期和文官政府时期。这两个时期的特点的不同在于，前者主要依靠领导人的决心与威权，后者则主要依靠行政伦理的制度建设。实践表明，只有通过扎实的行政伦理制度建设和法制建设，从预防入手和依法治腐，才可真正见其成效。
官员腐败是世界性的难题，并且几乎是从人类社会有了政府和官吏以来就存在的问题。所谓腐败，也就是官吏利用职权超越法规与职责范围，非法或不正当地牟取私利。惩治腐败从来都是政治生活中的重要议题。腐败严重，政府必然失去人民的信任，因而腐败问题是一个关涉国家政权生死存亡的大问题。惩治腐败在不同社会不同历史时期有不同的措施与方法。第二次世界大战之后，在一个相对和平的世界环境之中，进行现代化经济建设是绝大多数国家的选择。在这一追求现代化的过程中，各国政府都在不同程度上遇到了官吏腐败的问题，这一问题在不同程度上影响到现代化的进程。在社会法规之外，针对行政人员这一特殊群体提出相应的伦理规范要求，加强行政伦理建设，是现代社会反腐败的有效途径之一。与腐败和反腐败概念不同，行政伦理是一个现代概念。行政伦理实际上指的是在反腐败的斗争中加强伦理制度建设的问题。然而，如果不扫除腐败也就不可能确立行政伦理，甚至，人们几乎把反腐败与行政伦理看成是同义词。在现代社会，行政伦理制度也是在反腐败的过程中得到人们的重视和加强的。韩国反腐败斗争走在亚洲的前列，其反腐败斗争以及行政伦理建设已经取得了相当大的成绩。虽然韩国政府离世界最廉洁政府还有一定距离，但研究分析韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设经验，对我国当下进行的反腐败斗争无疑有着积极的意义。
一、韩国军人政权时期
第二次世界大战之后，韩国作为一个现代国家成立。在韩国建立现代国家之初，其腐败现象对于国家的发展起着严重的阻碍作用。李承晚的第一共和国时期，虽然也提出了反腐败的行政伦理建设，但只是形式而已。例如，发表了《公职伦理确立宣言》，并设立了以反腐败为目的的独立监察机构。然而，在李承晚政府中却盛行潜规则，即幕后的政治贿赂制度化，使得那些行政伦理措施仅仅成为纸面上的东西。二战后，韩国政府拍卖日本人留下的工厂，而不贿赂政府官员，不与政府官员有私人关系，就不可能买到工厂，因此，当时的政府不可避免地腐败成风。第二共和国以反腐败的口号上台，其中，最重要的是颁布了《公务员财产登记法案》，但是由于没有在国会通过，因而这一行政伦理建设和反腐措施并没有得到落实。
韩国政府的反腐败斗争以及行政伦理建设的重大转机是在朴正熙掌权的第三共和国时期。1961年5月，朴正熙通过军事政变上台，建立军人政权。韩国自第三共和国开始，才有了经济的高速发展。朴正熙的军人政权与其他国家的军人政权有很大的不同。朴正熙自己严于律己且十分廉洁，执政近二十年，生前死后都没有受到贪污的指控。并且，朴正熙政权加强行政伦理建设，制定了处罚贪污受贿的法律，并以反腐败的名义实施了强制性的、超越法律的措施。同时，朴正熙政权推行政府主导的大企业优先经济发展模式，韩国经济开始腾飞，出现了所谓的“汉江奇迹”。然而，这种政府主导的资本主义经济发展模式，导致了各种行政官员牟利的机会越来越多。并且，由于韩国的行政伦理的制度建设才起步不久，官员的许多违规行为并没有从制度上进行规范。因此，虽然朴正熙本人很廉洁，他却无法使他的政府官员像他一样自律，官员受贿犯罪和违纪案件每年以超过30%的速度增长。官员腐败日益严重从而引起国民的日益不满。朴正熙说:“由于行政机构缺乏社会监督，国家公职经常由于成为谋取私人利益的工具而遭亵渎。整个机构的制度化了的腐败现象即由此产生。其后果导致整个国家的病态。”[1]正是在这种背景条件下，在第四共和国时期，1975年，朴正熙政府把官员腐败行为提到了危及国家安全的高度，随之采取了一系列的强制性措施，发起了“庶政刷新运动”，大力肃清有问题官员，并对政府官员腐败惩治实行“集体责任制”，即对于出现腐败问题的一级责任监察员和二级责任监察员都进行连带处分。“庶政刷新运动”不仅肃清了数万名素质较低或违法违纪的政府官员和公务员，而且也树立起了新的政府和公务员形象。然而，运动式的强制性措施不可能长期实施;并且，朴正熙政权在反腐败运动中始终采取自上而下的强硬措施，使得整个政治生活专制色彩浓重，并使得国内政治矛盾激化，最后导致朴正熙本人被暗杀。全斗焕上台后，即韩国第五共和国时期，也没有放松反腐败斗争。上台之初，全斗焕就表明要开创一个“廉洁政治的时代”，并发起了“社会净化运动”。在这场运动中，有大量的官员由于腐败被指控和逮捕。更重要的是，全斗焕时期的反腐败斗争在制度化方向上向前迈进了一大步，颁布了《公职人员伦理法》、《公务员服务规定》和《国家公务员法》，使得韩国的反腐败从运动型向伦理制度化建设方向转化。在这三项法律中，尤以《公职人员伦理法》为重要。这项法律，其主要内容为财产登记和财产公开制度、礼物申报制度和就业限制三项制度，并且也开始了依据这一法律进行公务员的财产申报登记(但在当时为非公开项目，并且在有限的高层官员中进行)。然而，具有讽刺意味的是，全斗焕政权一方面进行反腐败的社会净化运动并在韩国的行政伦理建设上迈出了重要的一步，全斗焕自己及其家族却利用总统的权势，大肆贪污受贿。“持续8年绝对权力的统治引起了诸多大案……表明政界、财政界、乃至包括总统亲属参与的权力型腐败已达到了无可救药的地步。”[2]卢泰愚领导的第六共和国力图进一步推进反腐败斗争，并提出了“新秩序、新生活”的反腐倡廉口号，然而，许多反腐败的措施也只是徒具形式。不过，卢泰愚从制度上推进的反腐败措施是通过了财产公开制度的实施案，并且他本人于1988年带头公开了总统财产。